监管部门采信企业HACCP体系
       第三方认证结果的前提策划的研究和论述
              刘铁庄  李魁伟  张  欣
 
国家认监委在“关于加强和完善对出口食品企业备案和监管工作的通知”（国认注【2014】8）中明确提出：“可以将出口备案监管和HACCP等认证监管结合进行，实现监管联动，整合优化监管资源，提高监管效能。具体方式有：一是对获得认证后的企业的验证检查；二是在认证机构对企业实施现场审核过程中进行见证审核”。2015年部分直属局已经制定了推行了有关在出口食品企业备案审核中采信企业HACCP体系第三方认证结果的规定。
越来越多的食品和农产品企业已经获得了HACCP体系、ISO22000体系和GAP体系认证，有的还经过检验检疫机构的验证审核。然而，在实际监管活动中，往往认证机构的活动与监管机构的活动似乎是永不相交的2条平行线，不但没有形成整合和互动的效应，反而因为关注点的异同和工作准则的差异，给获证企业带来了管理成本的上升等副作用。这是本不应该发生的事情。
 
如果实现了监管和认证这两种活动的科学对接，则可以达到节省资源，提升效益的目的。从而更好的落实国务院关于简政放权的要求。基于基层监管工作实际，对监管部门的监管工作与认证部门的认证活动的对接予以策划。策划的主要路径如下：
1. 建立监管机构与认证机构之间的协作机制
    我们以往的做法是查看和验证第三方认证机构的认证审核活动行成的证据，如其资质证明、审核记录、评价结果等，而未能实现双方的现场对接和信息交互。其不足是对认证机构评审队伍的能力无法有效验证，获得的信息不充分，不能有效支持对其评价结论的充分检验。从而导致监管机构的重复评审，增加企业成本。基于此，策划如下：
监管部门与认证机构之间建立业务协作机制，是实施工作对接的必要前提条件。而这个协作机制得以建立和实施需要借助于一个平台和一个链条，一个链条就是既接受监管部门依法监管，又获得认证机构认证审核的各类组织（这里专指食品出口企业）；而一个平台则是质检系统已经搭建的包含各类认证评审组织资质审定和业绩评估的官方网站。具体而言，检验检疫部门——认证机构双方签署业务协作协议，应该载明类似如下样本的内容：“在对ABC食品企业的认证审核活动期间以及前后过程中，XX检验检疫局与YY评审公司将进行基于对ABC企业QMS/HACCP/GAP管理体系审核活动的策划、实施、评价的协作“。
具体的沟通则可以通过诸如“HACCP认证监管情况通知书”以及“HACCP认证监管工作台账”等工具来实现（来自“关于改进HACCP认证监管工作的通知”——国认注2014/20号）。
这样的程序既符合监管部门依法施检的工作要求，又符合认证机构规范运作的工作准则。是双方应该共同遵守的规则。
2. 实现二者之间信息、资源等的相对共享
监管部门和认证机构在实际业务工作中，各自所关注的重点存在一定的异同，具体情况如下：
2.1 如监管部门更多关注的是国家制定和实施的法律法规+“强制性标准”，也包括国际组织（如CAC、FAO、IPPC）颁布的相关安全卫生（包括TBT和SPS）准则等，以及进口国政府提出的各类通报信息，这包括来自总局官网（www.aqsiq.gov.cn）以及其他国际组织和外国政府的网站等，并以此为制定监管工作的指导方针，而对企业的体系建立和运行效果的关注程度则相对较低，或者是不够充分；
2.2 而认证机构则更多关注国家发布的认证活动工作准则（包括法规和程序），以及国际组织（如ISO、CAC）颁布的各类标准（包括体系标准和产品标准），而对与我国和相关各国政府制定和颁布的有关食品安全、卫生和植物卫生等方面的法规和标准的关注程度则相对较低；缺乏专业人员或者跟踪不够及时和全面。
 
    对HACCP体系实施认证审核与监管活动的异同点
 




项目


认证审核


监管活动


备注




工作准则


主要运用组织的体系文件和相关审核工作规范


较为注重法规、国外技术法规、食品安全事件


 




安全评价


通过观察现场和问询人员了解体系运行达到预期结果的能力


通过风险监控计划和相关检测结果


对产品安全和体系安全的评价




监管方式
（频次范围）


按照确定的审核计划和审核方案执行，覆盖范围较广泛


随机性较强，往往根据进出口安排或食品安全事件发生情况


 




过程关注


更多关注整个过程以及过程实现策划的结果的能力


往往较为关注某一或某几个过程，具有较强的针对性


认证机构的活动更倾向于实现PDCA循环




风险分析


风险分析意识较弱，不容易发现潜在的风险源头


风险分析意识较强，容易发现可能存在的潜在风险源头


监管机构的活动偏向风险监控




 
 
2.3 在人员资质的构建中，认证机构由于其市场竞争的日益激烈，对人员知识和能力的管理和控制比较严格，其认可的认证人员必须按照策划参加指定的业务培训和能力考核，适应业务的领域日益拓宽，如很多注册的认证审核员同时具备了实施QMS、EMS、HACCP、GAP、BRC等多个体系的审核工作资质。
而监管部门的工作人员则在接受新知识、新业务培训上要欠缺的较多。很多一线人员（基层机构）根本就不知悉有关各类新体系的知识，如GAP、EMS、BRC等管理体系。
对于工作人员资质和准入的管理上，监管部门管理机制较为宽松，人员备案、考核、培训、发证等环节衔接不够严密，存在一些达不到资质和能力的工作人员临时监管的现象。而认证机构收到了来自相关方面和社会的监督压力较大，且市场竞争也对其带来一定压力，所以导致其对人员资质和能力的要求和验证则相对较为规范和完善。当然也不排除一些认证机构为短期经济利益和扩大市场份额而降低审核标准，甚至买卖证书的现象。
3. 交流和研究对方在审核或监管工作中的主要关注点，评估之后适时纳入己方的审核方案/审核计划或者监管方案/监控计划之中，通过资源共享机制，达到效益最大化
在业务交流过程中，双方不断吸收对方监管活动或审核过程中的具有一定价值的工作方式和关注点，借以评价己方的机制，然后不断加以评价和改进，实现P——D——C——A循环，实现持续改进。
4. 监视和测量监管活动/审核活动，评估过程达到预期结果的能力，达到以最少的投入实现最大的工作效益，同时最大程度减轻企业的运营成本
在基于对双方工作良好方法的借鉴基础上，对各自的监管活动计划和审核工作方案重新评价和确认之后，必须实施对各自工作过程的监视和测量活动，然后通过统计分析等措施评价新的过程达到实现所预期的结果的能力。
5. 监管部门和认证机构分别管理各自的监管方案和审核方案，并根据国内外法规修订和市场情势不断完善，保持相对稳定，实现P——D——C——A循环
由于认证机构审核活动是按照国际惯例和规范实施各类审核活动的，其工作程序和各类规程体现了规范化和充分化，相较而言，监管部门的工作则缺乏连续性，其监管工作活动也不够充分化，这主要是因为其人力资源限制，以及因应食品安全事件或者新法规颁布实施等因素所致。如，据相关资料披露，在东南沿海一些发达城市，一个检验检疫机构（人员不足50人）就要负责多达500家——1000家的食品企业的监管工作。由于其人力资源与其所承担的任务量无法匹配，导致其监管效果的严重不充分。这样，在科学评价基础上充分彩信认证机构的审核结果就显得十分必要和及时。所以，监管部门参与对组织（食品企业）的见证审核等活动也应该体现“有所为，有所不为”的工作原则。如绝不能干预认证机构的正常认证审核活动；事后如果需要提出不明问题，必须先行交流和讨论，掌握充分信息的基础上再行使提出意见和建议的权力。这样才能从制度上保证双方相互借鉴，不断完善的效果。
结语：在从法律法规的角度强调监管部门对认证机构和获证组织的监督管理权力的同时，不应该回避监管部门普遍存在的知识结构不充分、监管力量不充分的事实。然后，通过构建2个机构之间科学的、有机的协作机制，达到最大程度优化资源和信息配置的效益。这样才能更好的实现科学监管、依法认证的目的。
引用文献:
1、食品中微生物风险评估
作者：Stephen J. Forsythe
   中国农业大学出版社 2007
2、ISO9000：2000标准培训教材
作者：嵇国光  赵菁
   中国标准出版社  2001
3、数学在经济管理中应用实例解析
作者：何良才  何  枚
   重庆大学出版社  2007
4、食品安全法律政策解答与典型案例
作者：聂国才
   中国法制出版社  2009
5、农产品质量安全风险评估
作者：农科院质量标准与检测技术研究所